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Las mañas del “plan de desarrollo” de Peña, Zonas Económicas Especiales

Celso Alvarado
06 de junio de 2016

Sin duda, y a pesar de que el puesto es muy reñido, el caso Ayotzinapa es hasta ahora la peor crisis en materia de derechos humanos que ha afrontado el gobierno de Enrique Peña Nieto. Dos meses después del 26 y 27 de Septiembre del 2014 en los que al menos 9 personas fueron ejecutadas extrajudicialmente y 43 estudiantes desaparecidos por policías, a Enrique Peña Nieto (EPN) le explotaba en la cara el caso de la “Casa Blanca” de las Lomas.

Para tratar de hacer control de daños, fiel al mantra adoptado por el liberalismo “hacer de las crisis oportunidades”, Peña anunció en conferencia una serie de medidas ejecutivas y legislativas que su gobierno adoptaría e impulsaría para supuestamente evitar que se repitieran eventos como los de la noche de Iguala y combatir la corrupción. Fueron 10 las propuestas hechas públicas en aquella ocasión.

Este decálogo incluye medidas como la creación de Mandos Únicos Policiacos en los estados, propuesta que data del Calderonismo y que en fechas recientes la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) ha hecho suya. Así, los gobernadores buscan afianzar su feudo [1]. También se mencionó mejorar lo relativo a la “Justicia Cotidiana” un término amplio que se redujo al aparato de justicia no penal en este país, es decir, los procesos en material laboral, civil, familiar, etc. Un diagnóstico de la situación de este tipo de justicia fue encargado al CIDE. Hace aproximadamente un mes se presentó un paquete de reformas derivados de las conclusiones de ese diagnóstico [2]. Pero el motivo de este artículo forma parte del décimo punto del decálogo relativo a “transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana”. Ahí se propuso la creación de Zonas Económicas Especiales(ZEE) para supuestamente combatir el rezago económico de las entidades más “pobres” del país y paliar la violencia en las mismas que, “por coincidencia”, son regiones con una numerosa población indígena y/o afrodescendiente y que cuentan con grandes reservas de recursos naturales. Hasta ahora las ZEE que propone EPN se ubican en Michoacán, el Istmo de Tehuantepec compartido por Oaxaca y Veracruz además de Chiapas y en un futuro un poco más lejano en el corredor Campeche-Tabasco [3].

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Las mañas del “plan de desarrollo” de Peña, Zonas Económicas Especiales
by Celso Alvarado / Opinión, Reporte y Entrevistas / 06 Jun 2016
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Sin duda, y a pesar de que el puesto es muy reñido, el caso Ayotzinapa es hasta ahora la peor crisis en materia de derechos humanos que ha afrontado el gobierno de Enrique Peña Nieto. Dos meses después del 26 y 27 de Septiembre del 2014 en los que al menos 9 personas fueron ejecutadas extrajudicialmente y 43 estudiantes desaparecidos por policías, a Enrique Peña Nieto (EPN) le explotaba en la cara el caso de la “Casa Blanca” de las Lomas.

Para tratar de hacer control de daños, fiel al mantra adoptado por el liberalismo “hacer de las crisis oportunidades”, Peña anunció en conferencia una serie de medidas ejecutivas y legislativas que su gobierno adoptaría e impulsaría para supuestamente evitar que se repitieran eventos como los de la noche de Iguala y combatir la corrupción. Fueron 10 las propuestas hechas públicas en aquella ocasión.

Este decálogo incluye medidas como la creación de Mandos Únicos Policiacos en los estados, propuesta que data del Calderonismo y que en fechas recientes la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) ha hecho suya. Así, los gobernadores buscan afianzar su feudo [1]. También se mencionó mejorar lo relativo a la “Justicia Cotidiana” un término amplio que se redujo al aparato de justicia no penal en este país, es decir, los procesos en material laboral, civil, familiar, etc. Un diagnóstico de la situación de este tipo de justicia fue encargado al CIDE. Hace aproximadamente un mes se presentó un paquete de reformas derivados de las conclusiones de ese diagnóstico [2]. Pero el motivo de este artículo forma parte del décimo punto del decálogo relativo a “transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana”. Ahí se propuso la creación de Zonas Económicas Especiales(ZEE) para supuestamente combatir el rezago económico de las entidades más “pobres” del país y paliar la violencia en las mismas que, “por coincidencia”, son regiones con una numerosa población indígena y/o afrodescendiente y que cuentan con grandes reservas de recursos naturales. Hasta ahora las ZEE que propone EPN se ubican en Michoacán, el Istmo de Tehuantepec compartido por Oaxaca y Veracruz además de Chiapas y en un futuro un poco más lejano en el corredor Campeche-Tabasco [3].

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Legislativamente estas zonas económicas ya son una realidad, el 27 de abril se aprobó la nueva Ley de Zonas Económicas Especiales(LZEE)y una reforma al artículo 9 de la Ley General de Bienes Nacionales (dictamen aprobado) . Esta ley fue promulgada por EPN el pasado 31 de Mayo, ya es cuestión de tiempo para que se empiece a implementar lo contenido en ella.
¿Qué es una zona económica especial?

El micrositio de la presidencia sobre el tema las define así:

“Un área delimitada geográficamente; ubicada en un sitio con ventajas naturales y logísticas para convertirse en una región altamente productiva”. Mientras que la fracción 17 del artículo 3 de la nueva ley las describe como: “un área geográfica del territorio nacional determinada de forma unitaria o por secciones, sujeta al régimen especial previsto en esta Ley, en la cual se podrán realizar, de manera enunciativa y no limitativa, actividades de manufactura, agroindustria, procesamiento, transformación y almacenamiento de materias primas e insumos; innovación y desarrollo científico y tecnológico; la prestación; la prestación de servicios de soporte a dichas actividades como servicios logísticos, financieros, informáticos, profesionales, técnicos y de otra índole que se consideren necesarios conforme a los propósitos de este ordenamiento, así como la introducción de mercancías para tales efectos”.

Ya desde los primeros artículos de la nueva ley se advierten contradicciones dolosas dentro de ella en cuanto a como desarrollar las ZEE, pues mientras el artículo arriba transcrito advierte que básicamente cabe cualquier industria dentro de las ZEE, uno de los requisitos para establecerlas es “prever la instalación de sectores productivos de acuerdo con las ventajas comparativas y vocación productiva presente o potencial de la zona”(artículo 6 fracción III).

Sin duda la ley contiene un proyecto meramente industrializador, la única forma de alcanzar el “progreso” que ha entendido el estado mexicano post revolucionario, en sus etapas de izquierda o de derecha, intentonas similares emanadas de un racionalismo económico descontextualizado, en las que de un día para otro se decreta que actividad económica prevalecerá o traerá” progreso”, han sido llevadas a cabo y han fracasado en esto que hoy llamamos México desde tiempo de los Borbones, lo cual resulta eventualmente en resistencias, muchas veces violentas, de aquellos individuos y comunidades cuyas dinámicas de vida se ven alteradas o amenazadas con ser extintas [4].

Como continuidad del “Tratado de libre comercio de América del Norte”( TLCAN) y bajo la lógica que anima al estado mexicano a formar parte del TPP (¿Qué es el TPP?) , las condiciones prometidas para que las ZEE sean “atractivas para la inversión”, pueden ser motivo de interés para el sector empresarial pero de alerta para quienes habitan en dichos lugares, el progreso de unos es el despojo para otros.

¿Por qué las ZEE y qué tendrán de especial en México?

Hasta los países más identificados con la doctrina del “dejar hacer, dejar pasar”, fieles al dios mercado que supuestamente se autoregula, han normado a la oferta y a la demanda o algunos de los varios factores que condicionan a esos dos elementos, aunque eso en sí sea un sacrilegio para su confesión moderna. Distintos tipos de Impuestos, derechos humanos, requisitos burocráticos, subsidios, etc., son cosas cotidianas hasta en países como EUA que hacen sulfurar a algunos académicos y a miles de empresarios. Las ZEE fueron pensada como oasis en donde se relajan algunos de estos pecados contra el dios mercado facilitando así su “divina capacidad autoregulatoria”. En estos lugares se obvian o facilitan trámites, se reducen o desaparecen impuestos, se construye infraestructura ponderando más su utilidad económica y demás situaciones que buscan convencer a distintas industrias para invertir ahí.

La mayoría de beneficios fiscales, no los sabremos hasta que por decreto presidencial sean creadas cada una de las ZEE, como lo dice la fracción IV del artículo 8 de la LZEE:
“El titular del ejecutivo federal, a través del decreto correspondiente, emitirá la declaratoria de la zona. Dicho decreto será publicado en el diario oficial de la federación y contendrá:

IV. Las facilidades administrativas y los incentivos fiscales, aduaneros y económicos, entre otros, que se otorgarán exclusivamente en la zona;”
Sobre el IVA, el ISR y beneficios aduanales, el artículo 13 de esta ley nos dice que los beneficios serán temporales y decrecerán con el tiempo, como mínimo deberán durar ocho años:

No pagarán IVA, los bienes introducidos a la ZEE ni los servicios prestados dentro de la misma por empresas residentes en México.
Sobre el ISR sólo se dice que los beneficios fiscales deberán promover la inversión productiva y la capacitación de mano de obra adecuada para los fines de cada ZEE.
En cuanto a los beneficios aduaneros, también el ejecutivo decidirá, la ley se limita a expresar que deberá facilitarse la introducción y exportación de bienes y las operaciones relativas a estos en las ZEE.

A simple vista parecería que este nuevo modelo para la industrialización se va a limitar a otorgar beneficios fiscales. Ahondando más en lo dispuesto por esta ley podemos darnos cuentas que no es tan sencillo e inocente, por ejemplo, existe un traspaso de poder del estado a la iniciativa privada en algunos asuntos tan importantes como el diseño de algunas políticas públicas.

¿Cómo se van a establecer las ZEE?

Cada ZEE será creada por decreto presidencial, varios son los actores, estatales y privados, que van a interactuar en las distintas gestiones para instalar, administrar y evaluar el desempeño de las ZEE.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) jugará un papel central para la interpretación “oficial” de esta ley. Para resolver cuestiones administrativas le compete (Artículo 4). Además, será la encargada de hacer un análisis previo para “evaluar la idoneidad” de cierta región para albergar una ZEE, los alcances geográficos de la misma y negociar el compromiso de los gobiernos de los estados y los municipios involucrados. Todo esto es previo al decreto del presidente, que posiblemente sea un mero trámite. Preocupa que estos dos órdenes de gobierno acepten un proyecto del cual sabrán poco, porque en teoría las ZEE está en una etapa de análisis que debería condicionar la decisión de decretar o no la ZEE. La firma de esta “carta de intención”(artículo 9) textualmente obliga a los municipios y estados a participar conforme su capacidad financiera en las inversiones públicas requeridas para las ZEE y también a firmar el “Convenio de coordinación”(artículo 10) que será el mecanismo a través del cual los órdenes de gobierno se organizarán para impulsar la ZEE y que debe ser firmado para que esta entre en operación. Insertados ya en esa forma de diálogo interinstitucional, la misma SHCP elaboraría con la “participación” de los gobiernos locales el “Programa de desarrollo”(artículos 11 y 12) que guiaría las acciones a realizar para que la “zona de influencia”(las poblaciones cercanas a la zona) de la ZEE sea propicia para esta, entre otras cosas este programa contendría:

“Las acciones de ordenamiento territorial y las características de las obras de infraestructura de transporte, de comunicaciones, de logística, energética, hidráulica, ambiental y otras(Es decir cualquier cosa) que se requieren ejecutar en el exterior de la Zona para la operación de la misma y, en su caso, otras que sean complemento a la infraestructura exterior,”(artículo 12)

Siguiendo el orden cronológico para el establecimiento las ZEE, sería hasta este momento donde municipios y estados sabrían bien a bien que acciones concretas deben tomar, pero ¿Y si las mismas representan una renuncia de las obligaciones del estado para con la población a favor de actividades económicas? Hasta ese momento, no sería posible que municipios y estados analizaran seriamente los posibles impactos negativos en la población o el ambiente que contendrían los requisitos para establecer la ZEE.

Pareciera que es una certeza la sumisión y renuncia de los estados y municipios a sus obligaciones de respetar y garantizar derechos humanos que podrían verse alterados por la irrupción de la ZEE, pues esta ley no prevé que analizando al “Programa de desarrollo” los órdenes locales de gobierno puedan declinar el ser parte de la Zona, tampoco hay medios a través de los cuales años después de arrancada la operación de las ZEE, Estados y Municipios decidan salir del proyecto. Al no haber tales mecanismo de protección a una posible falla en el diseño de la ZEE, el modelo se asume como infalible coartando la autonomía de los Estados y los Municipios, pues la capacidad de decisión de estos se acota.

Es más, el artículo 12 donde se explica que deberá contener este programa nos dice en su penúltimo párrafo que “Las características, los alcances y duración del Programa de Desarrollo deberán ser consistentes con la sustentabilidad a largo plazo de la Zona y su Área de Influencia” Ya sin tapujos, este programa que debería ser la punta de lanza para mejorar la calidad de vida de las personas cercanas a la ZEE procura más a esta que los demás aspectos de la vida cotidiana en los lugares donde se instalarán.

Esta sumisión de lo público a lo privado, es aún más clara en la ley al describir las funciones y obligaciones del “Administrador Integral”, tal vez el actor más importante de este nuevo modelo de “desarrollo”. El Administrado Integral está encargado de la construcción, desarrollo, administración y mantenimiento de las ZEE, administración y mantenimiento que puede durar hasta por cuarenta años (artículo 20 de esta ley).

¿Qué es y qué facultades tendrá el Administrador Integral?

Lo primero que hay que resalta sobre la figura de Administrador Integral y que debe preocuparnos lo encontramos en los tres primeros artículos del cuerpo de la Ley ZEE, los Administradores Integrales podrán ser personas morales o empresas paraestatales, y los define así:

Artículo 3.Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

Administrador Integral: La persona Moral o entidad paraestatal que, con base en un Permiso o Asignación, funge como desarrollador-operador de la Zona y en tal carácter tiene a su cargo la construcción, desarrollo administración y mantenimiento de la misma, incluyendo los Servicios Asociados o, en su caso,la tramitación de éstos ante las instancias correspondientes;

Pero la redacción del artículo 2ª nos indica claramente que como denominador común serán miembros de la iniciativa privada quienes fungirán como Administradores Integrales:
Artículo 2. “La Construcción, desarrollo, administración y mantenimiento de Zonas

Económicas Especiales se realizará por el sector privado o, en su caso, por el sector público, en bienes inmuebles de propiedad privada o en inmuebles del dominio público de la Federación”.

El derecho jamás es neutral y el lenguaje que utiliza tampoco. “En su caso” es una locución que nos advierte excepcionalidad, será raro que nos encontremos con una paraestatal que sea Administrador Integral.

El último artículo transcrito nos advierte que la posesión de algunos inmuebles patrimonio del Estado pasarán a privados, pero eso no es la única facultad estatal que se puede delegar al privado que funja como Administrador Integral.

Como dice la fracción III de artículo 33 de esta ley, le corresponde al Administrador Integral si considera “conveniente” prestar a “terceros”, es decir a la población en general, dentro de la “zona de influencia” de la ZEE servicios como urbanización, electricidad, agua potable, drenaje, tratamiento de aguas residuales, saneamiento y telecomunicaciones. Incluir estas “posibilidades” en una ley es esperar que concreten más, si se observa como el resto de la misma es tan benigna para la figura de Administrador Integral.

Es muy peligroso que una ley ampare, o peor, vea como viable, que el eje articulador de las políticas públicas de toda una zona geográfica sea un proyecto industrial a cargo de un particular.

Este no es el único poder “estatal” que se le delegaría a los privados. Al ser el Administrador Integral el encargado del desarrollo de la ZEE, la nueva ley en el artículo 30 dicta:

Artículo 30. Se considera como causas de utilidad pública la construcción, mantenimiento, ampliación y desarrollo de las Zonas, así como la provisión de servicios Asociados que sean necesario para su operación.

Cuando para la realización de las actividades señaladas en el párrafo anterior se requiera ejecutar las medias previstas en la Ley de Expropiación, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano integrará y tramitará el expediente respectivo, incluyendo la emisión de la declaratoria de utilidad pública, cuando corresponda. La Secretaría proporcionará la información que posea y resulte necesaria para la sustanciación de dichos procedimientos.

Traducción: para consolidar el proyecto, a petición del administrador integral, realizaran procesos expropiatorios. Ya es normal que la “utilidad pública” de un decreto expropiatorio solo busque beneficiar a cierta empresa sin importar las consecuencias ambientales y sociales, como el caso de San Francisco Xochicuautla, donde una filial del Grupo Higa insiste en construir una autopista de cuota en un importante pulmón de la cuenca de México. (Ver “Así arrasó Grupo Higa con propiedades otomíes de Xochicuautla” ).
¿Por qué es peligroso que la iniciativa privada tutele derechos y diseñe políticas públicas?

Hay varias respuestas para esta pregunta, pero la más sencilla es recordar cuáles son los fines del Estado y cuales los de las empresas. Los estados en teoría buscan el bien común de quienes viven dentro de ellos, al menos el estado mexicano en su totalidad constitucionalmente está obligado a que todas sus acciones deban estar encaminadas a promover, proteger, respetar y garantizar los Derechos Humanos de quienes están en el territorio. La finalidad de las empresas, y más de aquellas que tienen la posibilidad de invertir en proyectos millonarios como los que representan las ZEE, están dedicadas a producir bienes y servicios para acumular capital, político y financiero, sin importar lo que se encuentre en medio, aunque esto sea el respeto de los derechos laborales de los trabajadores y la protección al medio ambiente.

Existen contradicciones en los fines de ambos entes, el traspaso de plantas enteras de producción de países con legislaciones laborales sólidas y mecanismos funcionales para exigir estos derechos lo evidencian. Ese es justo el esquema que buscan explotar las ZEE con las “ ventajas competitivas” ofrecidas para ser receptor de ese tipo de inversiones extranjeras. Esto solo significa que el estado mexicano está renunciando a su obligación a contraponerse a posibles violaciones a los derechos de sus ciudadanos.

Mientras el estado mexicano insista en entender al “desarrollo” como mero crecimiento material expresado en el PIB, incumplirá con sus obligaciones sobre derechos humanos pues este modelo económico es sello de una sociedad de mercado, en la cual los intereses individuales o corporativos se sobreponen al bien general [5].

No importa cuántas industrias se abran ni cuantos empleos mal pagados y precarizados generen las ZEE. Esta nueva medida presidencial no piensa en los impactos negativos que pueda tener la ambición por generar utilidades a la diversidad cultural de las poblaciones. Tampoco toma en cuenta el derecho a un medioambiente sano en un mundo cada vez más cerca de una crisis ambiental irreversible, la dignidad de las personas, el derecho a salud de las mismas ni demás cuestiones que no deberíamos poder medir monetariamente sino éticamente. Las ZEE son sólo una réplica del modelo de desigualdad ya existente en todo México, donde el 10% más rico de la población gana 30.5% más que el 10% más pobre [6].

*PD: En el discurso de promulgación de la Ley de Zonas Económicas Especiales no se hizo mención del Caso Ayotzinapa, que en teoría motiva la creación de las ZEE para paliar la pobreza que orilla a las personas a unirse al crimen organizado. El video íntegro de la promulgación fue bajado del canal de Youtube de la Presidencia el 3/06/2015 cerca de las 17:00hrs.

Referencias

[1] “Impulsa Conago Mando Único”: http://www.eluniversal.com.mx/articulo/nacion/politica/2016/02/2/empuja-conago-mando-unico

[2] Micrositio sobre justicia cotidiana: https://www.gob.mx/justiciacotidiana

[3] Zonas Económicas Especiales, para abatir siglos de rezago: Peña http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2016/05/31/zonas-economicas-especiales-para-abatir-siglos-de-rezago-pena

[4] “Las revoluciones Hispanoamericanas 1808-1826” John Lynch. Barcelona, Ariel 1ªEdición.2010 Pp.24-31

[5] “La Gran transformación” de Leonardo Boff. México, Ediciones Dabar 2015. Pp.20-21 y 86-87

[6] “La distribución del ingreso, cuestión de vértigo” Animal Político http://www.animalpolitico.com/2015/06/draft-la-distribucion-del-ingreso-cuestion-de-vertigo/

http://www.masde131.com/2016/06/las-manas-del-plan-de-desarrollo-de-pena-zonas-economicas-especiales/